К сожалению, многое из сказанного ниже объясняется тем, что у нас в стране дело со стандартизацией терминов вообще, а в нетехнических областях в особенности, обстоит крайне плохо. Тем самым создается объективная основа для их весьма вольного изложения, причем существенно различного в разных законодательных актах, что иллюстрирует и данный Закон.

1.2. В Законе введено понятие «алкогольная продукция (в том числе пиво)». Во многих ранее принятых нормативно-правовых актах РФ (например, в Законе РФ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции») пиво выводилось из состава понятия «алкогольная продукция».

1.3. В Законе понятия «качество пищевых продуктов» и «безопасность пищевых продуктов» определяются и используются по всему тексту, включая название, как совершенно независимые. В то же время, согласно международно признанной терминологии, «безопасность» рассматривается как очень важный, но частный аспект более общего понятия «качество» (см., например, основополагающий МС ИСО 8402 «Управление качеством и обеспечение качества. Словарь», принятый к действию и в России). Да это и естественно — опасный продукт не может быть качественным. Принятая в Законе концепция полного размежевания данных понятий резко отклоняет всю его идеологию от международно признанных подходов и отражается в столь многих частях текста, что их подробное рассмотрение займет слишком много места.

1.4. Трактование в Законе термина «безопасность пищевых продуктов» через «состояние обоснованной уверенности» приводит в полное недоумение. Ведь безопасность — это свойство какого-либо объекта внешнего мира, присущее или неприсущее ему, независимо от человека. А вот «состояние обоснованной уверенности» может быть только у человека. Получается, что свойство объекта внешнего мира определяется через чувство конкретного человека — чистейшей воды субъективный идеализм! Формулировка отнюдь не безобидна, так как дает почву для любого произвола.

Возможно, базовое понятие безопасности, описанное в ИСО/МЭК 2 как состояние (объекта, системы), при котором риск вреда или ущерба (для человека, общества) ограничен допустимым уровнем либо формулировка определения безопасности товара в Законе РФ «О защите прав потребителей» нуждается в какой-нибудь конкретизации применительно к пищевым продуктам, но явно не так, как это сделано в Законе.

2.1. Для названия органов государственного контроля и надзора (Госстандарта России, Госсанэпиднадзора России, Департамента ветеринарии Минсельхозпрода России) в Законе использованы словосочетания, не совпадающие с названиями этих служб не только в их официальных документах, но и в ранее принятых федеральных законодательных актах, определяющих их статус. Так, Госстандарт России во многих последних законодательных актах определяется как «федеральный орган исполнительной власти по стандартизации и метрологии», но никогда и ранее не определялся как «федеральный орган исполнительной власти по государственному надзору в области стандартизации и сертификации». Естественен вопрос: какой же орган имеется в виду в Законе?

2.4. Формулировка п. 4 ст. 12 Закона, в которой устанавливается, что «организация и проведение обязательной сертификации… пищевых продуктов, материалов, изделий, а также услуг… осуществляются уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти», вопиющим образом не соответствует п. 3 ст. 42 Закона РФ «О защите прав потребителей», в которой уже давно «организация и проведение работ по обязательной сертификации товаров (работ, услуг) возлагаются на федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации», т.е. на Госстандарт России. Это что за передел? И насколько правомочно, чтобы не законодательным актом, как это установлено в п. 2 ст. 7 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг», а решением Правительства РФ уполномочивались отдельные органы федеральной власти на ведение работ по обязательной сертификации?

2.5. Содержание п. 5 ст. 12 также вызывает полное недоумение. Ведь порядок проведения обязательной сертификации продукции и услуг, на которые распространяется действие Закона, давно определен зарегистрированными Минюстом РФ документами: Порядок проведения сертификации работ и услуг в РФ, Положение о Системе сертификации ГОСТ Р. Зачем нужно какое-то дополнительное, специфичное только для пищевой продукции «утверждаемое Правительством Российской Федерации положение…»? Ответ напрашивается один — сломать единую федеральную систему сертификации и узаконить «ведомственную» сертификацию, по правилам которой только определенные ведомства будут ее монопольно проводить, поделив между собой различные группы продукции. Это уже будет не сертификация, а просто узковедомственная оценка продукции. Ведь в соответствии с Законом РФ «О сертификации продукции и услуг» органы по сертификации должны пройти процедуру не уполномочивания, а аккредитации по международно признанным процедурам. Словом, если то, что предлагается в Законе, будет реализовано, то это станет катастрофой для всей выстроенной с таким трудом системы сертификации в России, приведет к огромным экономическим потерям из-за передела полномочий сотен уже аккредитованных органов по сертификации и лабораторий.

2.6. Согласно п. 4 ст. 7 Закона РФ «О защите прав потребителей», товары, подлежащие обязательной сертификации, должны проходить эту процедуру вне зависимости от того, отечественного ли они производства или ввезены по импорту, и иметь документ обязательного подтверждения соответствия (сертификат или декларацию).

В то же время в п. 3 ст. 21 Закона при описании условий ввоза импортных пищевых продуктов говорится о каких-то документах, «удостоверяющих» их соответствие требованиям нормативных документов. Поскольку в других фрагментах текста Закона, где идет речь о формах обязательного подтверждения соответствия, так и говорится о документах, «подтверждающих» соответствие, то в п. 3 фактически идет речь об удостоверениях качества и безопасности самого поставщика. Отметим попутно, что здесь ничего не говорится об обязательности представления документов, подтверждающих происхождение товара, и тем самым налицо противоречие с п. 2 ст. 3 Закона.

Если учесть, что далее в п. 4 ст. 21 Закона при описании процедур таможенного оформления опять ничего не сказано о контроле наличия документов обязательного подтверждения соответствия, а идет речь о новой для отечественной практики процедуре «досмотра пищевых продуктов…» должностными лицами органов санитарного, ветеринарного и фитосанитарного надзора, то отсюда вытекает вывод, что импортируемые товары, на которые распространяется Закон, выводятся из сферы обязательного подтверждения соответствия. Налицо вопиющее противоречие с Законом РФ «О защите прав потребителей», да и с п. 2 ст. 3 самого Закона.

Как установлено в следующем абзаце п. 4 ст. 21, «в случае, если пищевые продукты, материалы и изделия… вызывают у должностных лиц … обоснованные сомнения в безопасности…, указанные лица принимают решение о временном приостановлении оформления ввоза…». И далее «в случае, если пищевые продукты… признаются опасными (кем? на основании чего? — опять субъективных суждений или результатов испытаний? — об этом ничего не говорится), должностные лица… запрещают ввоз и делают отметку в товарно-сопроводительных документах о том, что такие пищевые продукты… опасны для здоровья человека и не подлежат реализации». Какая создается благоприятная почва для произвола и взяточничества! Я уже не говорю о том, что для многих товаров, на которые распространяется Закон, в частности, для технологического оборудования, электрооборудования и др., санитарно-гигиенические показатели безопасности отнюдь не самые главные.

2.7. В п. 1 ст. 11 Закона говорится, что отдельные виды деятельности «по изготовлению и обороту пищевых продуктов, оптовой торговле пищевыми продуктами и оказанию услуг в сфере общественного питания подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом». В Законе РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование названной деятельности не предусмотрено, т.е. Закон только предполагает ввести подобное лицензирование. В то же время, как известно, пищевые продукты и услуги общественного питания уже и так подлежат контролю со стороны органов ветеринарного и санитарного надзора, а также обязательной сертификации. Зачем нужна еще одна процедура? Ведь ее введение неизбежно увеличит себестоимость продукции и ударит по карману потребителей.

3.1. В п. 2 ст. 3 Закона перечислены основания, по которым пищевые продукты, материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами, исключаются из оборота, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются. Среди этих оснований имеются весьма спорные и неконкретные:

б) «…в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации» — опять субъективизм;

в) «не имеют удостоверения качества и безопасности, документов изготовителя, поставщика…, подтверждающих их происхождение…». В сегодняшней практике импорта, особенно товаров промышленной группы, да, зачастую, и пищевых продуктов, таможенный декларант редко имеет удостоверения о качестве изготовителя — где он их возьмет, неизвестно. И вообще, с какой стати зарубежный изготовитель должен выдавать документы, предусмотренные российским законом (причем, с некорректным названием, о чем уже говорилось выше) и, возможно, не предусмотренные своим национальным законодательством? Для отечественного изготовителя и продавца камнем преткновения может стать не только «удостоверение качества и безопасности», но и «документы, подтверждающие происхождение товара». Что это такое — в Законе никак не установлено.

3.2. В ст. 25 Закона установлены чрезмерно жесткие варианты использования продукции, исключенной из оборота по основаниям, изложенным в ст. 3. Их всего два — утилизация и уничтожение, выбор которых определяется после экспертизы, за которую платит владелец товара. Какой владелец будет платить за процедуру, по результатам которой он при любом исходе будет лишен своего товара! В ряде случаев, например, когда «владелец не может подтвердить происхождение продукции», т.е. не известен изготовитель, продукция подлежит утилизации или уничтожению «без проведения экспертизы». Не слишком ли круто вообще, а по отношению к техническим устройствам в особенности!

Ведь основанием для выведения из оборота могут быть и вполне устранимые причины: нет сертификата соответствия — надо провести данную процедуру, нет необходимой полной маркировки — надо дополнить маркировку необходимыми данными и т.п. А потом — вернуть в оборот. Почему-то такой вариант исправления ситуации Законом вообще не предусматривается. Одним словом, Закон чрезмерно вольно обращается с чужой собственностью, и его буквальное соблюдение будет полностью расходиться не только со здравым смыслом, но и с Гражданским кодексом.

3.5. Много вопросов вызывают положения ст. 10 Закона:

1) в каком взаимоотношении вновь вводимая государственная регистрация находится с процедурой гигиенической оценки и выдачи гигиенических заключений, массово проводимой в настоящее время органами санэпиднадзора и также (по крайней мере, по документам) распространяющейся на новые виды продукции? Отменяет или дополняет ее?

2) что понимается под «новой», «впервые изготовленной», «впервые ввозимой» продукцией — новый класс или вид, или просто изменение рецептуры? При первой трактовке в государственной регистрации еще есть какой-то смысл, а при второй — опять поток регистрации всего постоянно меняющегося ассортимента на тысячах предприятий страны, т.е. хлопоты и финансовые издержки, трата времени и нервов;

4) как на практике будут реализовываться положения п. 4 ст. 10? По каким критериям органам надзора можно трактовать понятие «новая продукция»? Как им узнавать, зарегистрирована ли она?

3.6. Имеются внутренние противоречия в абзацах 3 и 4 п. 2 ст. 16 Закона. В абзаце 3 говорится о том, что проекты документов и опытные образцы новых пищевых продуктов из сырья животного происхождения подлежат не только санитарно-эпидемиологической, но и ветеринарно-санитарной экспертизе (т.е. необходимо два заключения). А далее в абзаце 4 говорится о необходимости получения изготовителем экспертного заключения или от санитарно-эпидемиологической службы, или от ветеринарной службы.

3.8. Непонятно, как, согласно п. 3 ст. 20 Закона, удостоверяется органами ветеринарной службы соответствие пищевых продуктов непромышленного изготовления, реализуемых на продовольственных рынках (например, овощей, сухофруктов, бананов и т.п.) «требованиям ветеринарных норм и правил»? Неужели данные документы распространяются и на растениеводческую продукцию?

3.9. Насколько оправданно обрекать федеральные ораны исполнительной власти в центре и на местах на создание весьма дорогостоящих «федеральных информационных центров», выполняющих функции, предусмотренные
п. 2 ст. 5 Закона? Гораздо эффективнее эти средства потратить на совершенствование нормативной базы и оснащение испытательных центров современным испытательным оборудованием.

3.10. В п. 2 ст. 16 говорится, что технические документы изготовителя должны, среди прочего, устанавливать «требования… к условиям оборота пищевых продуктов, материалов и изделий…», т.е. фактически к условиям их продажи, экспорта, импорта и т.п. Разве это дело изготовителя? Да и вообще условия оборота оговариваются другими документами, например, правилами оптовой и розничной торговли, правилами продажи товаров и т.п.

3.11. Формулировка п. 5 ст. 17 Закона со словом «допускается» некорректна, так как без слова «только» перед словом «прошедших», она вполне допускает толкование, при котором можно понимать, что в общем случае пищевые продукты изготавливаются из материалов, не прошедших государственную регистрацию, но, параллельно с этим, допускается применение материалов, прошедших регистрацию.

3.12. Пунктом 6 ст. 17 Закона изготовителю предписывается выдавать покупателю на каждую партию продукции «удостоверение качества и безопасности», и ни слова не говорится об обязательности выдачи документа о происхождении продукции. А ведь без этого документа, согласно ст. 3, продукция не имеет права быть в обороте.

3.13. Пунктом 2 ст. 19 Закона лицам, осуществляющим хранение и перевозки пищевых продуктов, предписывается подтверждать соблюдение ими требований к условиям хранения и перевозки записями в соответствующих товарно-сопроводительных документах. Но не найдется, по-видимому, никого, кто бы записал, что примененные им условия хранения и перевозки не соответствовали требуемым.

3.14. Пунктом 1 ст. 23 Закона предписывается, что все работники, осуществляющие непосредственные контакты с продукцией, на которую распространяется Закон, при ее изготовлении и обороте «…проходят обязательные медицинские… осмотры, а также гигиеническое обучение…». Интересно, как к этому требованию отнесутся изготовители и продавцы электротоваров, хозяйственных товаров, производители тары и упаковок, фольги, картона?

3.15. Если должностные лица органов контроля и надзора, несущие, согласно ст. 29 Закона, ответственность за «ненадлежащее исполнение своих обязанностей» по контролю за соблюдением его положений, действительно уже сейчас станут требовать их пунктуального исполнения, то фактически они будут вынуждены остановить весь оборот пищевой продукции с разрушительными для экономики страны последствиями.

Итак, введение в действие данного Закона:

а) приводит к резкому возрастанию числа документов, которые должны иметь и вести субъекты хозяйственной деятельности, а также к увеличению числа реестров и других документов, которые должны вести и знать органы государственного контроля и надзора;

б) создает основу для резкого роста субъективизма при решении многих надзорных вопросов и развития экономико-правового произвола;

в) разрушит национальную систему сертификации.

В конечном итоге это приведет не только к огромным экономическим издержкам, но и резко понизит вероятность приема России во Всемирную торговую организацию (ВТО), так как данным Законом полностью подрываются с таким трудом налаженные общефедеральные процедуры и механизмы сертификации, принятые международным сообществом.

К счастью, в ст. 30 о введении Закона в действие ничего не говорится о том, что в связи с выходом «Закона» необходимо привести ему в соответствие ранее вышедшие федеральные законы. Так что на сегодняшний день имеются два пути — либо «коверкать» под данный Закон ранее вышедшие законы и законодательные акты, либо, наоборот, оперативно внести в него многочисленные концептуальные и частные поправки. Пока не поздно!