История рождения закона такова. Правительство Российской Федерации распоряжением № 1237-р от 12.07.93 поручило Госкомсанэпиднадзору России, Госстандарту России, Минсельхозпроду России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами подготовить проект федерального закона. Первая его версия, подготовленная при самом активном участии Госстандарта России, была принята Правительством и в 1996 г. внесена на рассмотрение Государственной Думы прежнего созыва. Дальнейшая доработка документа
(04.12.98 он был принят Государственной Думой в третьем чтении, но отклонен Советом Федерации) проводилась в рамках Комитета Госдумы по охране здоровья населения при открытом лоббировании ведомственных интересов Минздрава России. Тем не менее, разработчикам удалось достичь взаимопонимания и выработать юридически корректные формулировки по большинству спорных моментов. Однако закон все-таки приняли в редакции, отличной от той, что предложена Согласительной комиссией: замечания и предложения Госстандарта России и Минсельхозпрода России практически не учтены.

Единственное, чего добивались и добились лоббисты, — перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими надзорно-контрольные функции, поскольку документ не предлагает каких-либо иных решений проблемы качества пищевых продуктов. Тем самым искажена первоначальная идея, заложенная в законопроект, — единое государственное регулирование в области промышленного производства и оборота продуктов питания, повышение качества и усиление контроля за выработкой продовольствия и, в конце концов, защита экономических интересов страны.

Так, положения ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» затрудняют путь товара к потребителям, осложняют подтверждение его качества и безопасности, что ведет к повышению стоимости продуктов питания и, стало быть, к снижению уровня жизни основной массы населения, а также создает искусственные препятствия для международного товарообмена. Например, ст. 3 закона устанавливает одним из условий оборотоспособности продукции проведение ее государственной регистрации «в порядке, установленном настоящим Федеральным законом». Однако, не дав определения терминов «государственная регистрация» и «новая продукция», закон предусматривает (ст. 10) обязательную регистрацию новых пищевых продуктов, материалов и изделий, в том числе впервые ввозимых в нашу страну. Мало того, что данная статья в значительной степени дублирует ст. 43 Федерального закона «О санитарно-гигиеническом благополучии населения», она ведет к необоснованным требованиям о регистрации любого наименования однотипных продуктов, выработанных по различным технологиям (чуть изменил прежнюю форму пирожного — новое изделие?), что повлечет за собой дополнительные расходы производителя, а также нарушение его права собственности на рецептуру. Возможные варианты: либо изделие подорожает, либо вовсе не появится на прилавке.

Кроме того, ст. 43, а также ст. 21 по существу вводят преграду на пути внешней торговли. Дело в том, что ни в одной цивилизованной стране не существует государственной регистрации продукции: международная практика предусматривает регистрацию стран и предприятий, которым разрешена поставка изделий на мировой рынок. Следовательно, международным сообществом данное требование будет неизбежно расценено как очередной, истинно российский, технический барьер в торговле. А это не лучшим образом скажется на подготовке России к вступлению в ВТО.

К тому же четкая норма ст. 14 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг», говорящая о том, что при пересечении границы импортный товар должен иметь сертификат соответствия, фактически подменяется расплывчатой формулировкой ст. 21, п. 4. Оказывается, иной раз должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический, ветеринарный или фитосанитарный надзор, при досмотре пищевых продуктов в пунктах их пропуска на территорию России могут руководствоваться такими субъективными критериями, как «обоснованные сомнения (!) в безопасности» ввозимой продукции. Во-первых, в целом ряде случаев определить безопасность изделий без инструментального контроля и/или испытаний невозможно. Во-вторых, «обоснованные сомнения» никак не могут быть нормой закона, зато введение их в документ можно рассматривать как создание почвы для возможного произвола должностных лиц. (Кстати, крайне неудачна попытка в ст. 3, п. 2 признать в качестве одной из причин, препятствующих обороту пищевых продуктов, «обоснованные подозрения в их фальсификации». Тем самым объективная оценка соответствия продукта нормативным требованиям подменяется субъективным мнением проверяющего, что неизбежно приведет к злоупотреблениям.)

В свою очередь, ст.11, регламентирующая особенности лицензирования отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту продуктов питания, ставит обязательным условием выдачи лицензии — предварительное получение заявителем положительного заключения от ряда служб (санитарно-эпидемиологической, ветеринарной и т.п.), что также дополнительно оплачивается изготовителем продовольствия. Данная статья вступает в противоречие со статьями 5, 13, 17 и 18 Федерального Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В частности, п.3 ст.13 последнего из названных документов утверждает: правом обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии наделен орган, выдавший данную лицензию, или орган государственной власти, но никак не контрольно-надзорная структура, как явствует из ст.11 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Особые нарекания вызывает у представителей малого и среднего бизнеса ст. 22, согласно которой любой изготовитель, в том числе индивидуальный предприниматель, фактически должен иметь собственную испытательную лабораторию, поскольку «обязан организовать и проводить производственный контроль за качеством и безопасностью [пищевых продуктов, материалов и изделий], соблюдением требований нормативных и технических документов к условиям изготовления и оборота пищевых продуктов, материалов и изделий». Новшество, без сомнения, полезное, но как все это реализовать в современных условиях?! Следуя требованиям закона, большинство товаропроизводителей просто разорятся.

Впрочем, многие внесенные в закон новации не только не улучшают, но, наоборот, ухудшают ныне существующий порядок контроля за качеством и безопасностью продукции. К примеру, с принятием ст. 12, согласно которой организация и проведение обязательной сертификации пищевой продукции дробится по ведомственной контрольно-надзорной принадлежности, разрушает действующую и в целом оправдавшую себя национальную систему сертификации, в свое время разработанную Госстандартом России и согласованную со всеми заинтересованными министерствами, ведомствами (Минсельхозпродом, Минздравом, МАП, Минторгом, Госкомрезервом, Торгово-промышленной палатой РФ и др.). Вместе с утвержденными правилами аккредитации и инспекционного контроля она обеспечивает единую идеологию и практику проведения сертификации во всех регионах страны.

Данная система признана мировым сообществом, официально зарегистрирована Минюстом России. На ее создание (339 органов по сертификации; 757 испытательных лабораторий, расположенных во всех регионах страны; более 3 тыс. высококвалифицированных экспертов) затрачены огромные внебюджетные средства, исчисляемые сотнями миллионов рублей. И хотя организует функционирование системы сертификации продуктов питания, согласно законодательству, Госстандарт России, в ней задействованы все компетентные в этом деле министерства и ведомства. В орбиту системы вовлечены 103 органа по сертификации, действующие на базе организаций Минсельхозпрода России,
98 — Госстандарта России, 51 — Госхлебинспекции, 11 — Минздрава России,
76 — других ведомств, прежде всего Роскомрыболовства России и Торгово-промышленной палаты РФ.

Основа сертификации — лабораторные испытания и экспертная оценка пищевых продуктов, требующая не только достаточно глубоких профессиональных знаний, но и опыта и знаний в смежных областях: технологии производства однородных групп продукции, товароведении, биохимии сырья и самого продукта и т.п. Важна также, во избежание фальсификации продукции, ее квалифицированная идентификация, т.е. подтверждение соответствия товара заявленному наименованию, классу, сорту, виду. Специалистам узкого профиля, тому же санитарному врачу, такая работа просто не по силам.

Обязательная сертификация пищевых продуктов стала (без затрат бюджетных средств!) серьезной преградой на пути опасной и фальсифицированной продукции на российский рынок. Так, лишь за первое полугодие 1999 г. органы по сертификации отказали заявителям в выдаче сертификатов в 4100 случаях, что предотвратило выпуск и реализацию 500 тыс. т опасной либо фальсифицированной продукции и 25 млн дал различных напитков.

Надо заметить, до сего дня нет-нет, да появляются заявления о том, что действующая в России система сертификации не в полной мере отвечает международной практике. И это действительно так, поскольку отечественная система подтверждения соответствия, хотя и базируется на идеологии и правилах ведущих международных организаций по стандартизации и качеству, одновременно, для большей эффективности, вынуждена приспосабливаться к современным условиям отечественной экономики. К тому же всего за шесть лет она прошла путь, который другие страны преодолевали несколько десятилетий.

Растаскивание российской системы обязательной сертификации пищевой продукции по надзорным ведомствам (по видам продукции) приведет к хаосу в торговле, ломке установленного порядка ввоза товаров через границу, к резкому снижению качества продукции, к лоббированию ведомственных интересов. И, увы, к разрушению сложившегося Порядка признания результатов сертификации, согласованного как со странами — членами ЕС, так и в рамках мирового сообщества, Интеграционного таможенного союза, Союза России и Белоруссии. К тому же «строительство» новой инфраструктуры теперь уже нескольких различных систем сертификации по группам продукции, помимо прочего, потребует значительных непроизводительных расходов, покрываемых за счет бюджета.

Недопустимо также введение обязательной сертификации систем качества (ст.12, пп. 3—5) уже потому, что эта процедура существенно увеличит затраты изготовителя, а точнее, потребителя товаров, ибо расплачиваться за все придется ему. Впрочем, даже главное не это, если, конечно, так уместно говорить о бедном, в прямом смысле слова, российском покупателе. В международной практике (стандарты ИСО серии 9000) сертификация систем качества — рыночный инструмент, сугубо добровольная инициатива предпринимателей, связанная со стремлением обеспечить себе высокий авторитет на рынке. А потому мера новорожденного закона становится серьезным техническим барьером во внешней торговле, ибо настоящая норма несовместима с основополагающими принципами ВТО.

Вопреки Закону РФ «О сертификации продукции и услуг», согласно которому сертификация и декларация о соответствии — равноправные формы подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям нормативных документов, ст. 12, п. 2 фактически противопоставляет их друг другу, а также препятствует развитию добровольной сертификации, неоправданно ограничивая сферу ее применения (п. 6). Одновременно п. 7 возлагает на орган, выдавший сертификат, обязанность приостановить, в случае нарушения предприятием установленных требований, изготовление и/или реализацию пищевых продуктов, что противоречит Закону РФ «О стандартизации»: орган по сертификации не вправе этого делать. Приостановить производство или реализацию продукции — такими полномочиями наделены лишь органы, осуществляющие государственный контроль и надзор.

Упомянутый ранее п. 4 ст. 12 вступил в противоречие и со ст. 42 Закона РФ «О защите прав потребителей», которая однозначно утверждает: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), а также организация и проведение работ по обязательному подтверждению соответствия товаров (работ, услуг) возлагаются на вполне определенный федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации, а не на некие «уполномоченные» федеральные органы исполнительной власти, как записано в Законе.

Злополучная ст. 12 грешит и другими «недоделками». Так, п. 1 устанавливает: продукция, ввозимая на российскую территорию, должна «соответствовать требованиям нормативных документов». Опустив в тексте всего одно слово — «обязательным», законодатели лишили и производителя, и потребителя возможности договориться по остальным параметрам товара, что в корне противоречит сути рыночных отношений. Такая позиция возвращает нас к политике администрирования, по существу, означает отказ от позитивных результатов гармонизации отечественной экономики с принятыми в мире подходами — регулирование качества продукции через договорную цену. Тем самым создана предпосылка для нарушения одного из ключевых положений Гражданского кодекса Российской Федерации (ч. 1, ст. 1, п. 3), предусматривающего, что ограничения в перемещении товаров и услуг могут вводиться на территории страны только тогда, когда «это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей».

Наряду с указанными принципиальными недостатками, многие статьи рассматриваемого закона имеют ошибочные или спорные положения, либо сформулированы таким образом, что затрудняется их правильное восприятие. Например, ст. 1 необоснованно относит к фальсифицированным пищевым продуктам, материалам и изделиям те из них, что имеют скрытые дефекты, тогда как в появлении последних никак нельзя обвинить ни производителей, ни продавцов продукции. И конечно, безопасность пищевых продуктов не может базироваться на «состоянии обоснованной уверенности» специалиста, как это определено в той же статье, а должна быть подтверждена совокупностью достоверных, объективных показателей, полученных в результате всесторонних испытаний продукции в аккредитованной лаборатории.

Имеют место в документе и элементарные ошибки. Так, в п. 2 ст. 5 и далее по тексту федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации (формулировка, данная в Законе РФ «О защите прав потребителей») почему-то назван «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственному надзору в области стандартизации и сертификации». Кстати, в функции федерального органа исполнительной власти не входит обеспечение «заинтересованных граждан» информацией о качестве и безопасности товаров народного потребления.

Одним словом, авторы неудавшегося ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», следуя универсальной российской формуле, хотели как лучше, а получилось как всегда. А потому, учитывая несомненную важность подобного законодательного акта, следует незамедлительно отозвать его неудачную редакцию, в максимально короткий срок переработать, привлекая к работе специалистов, действительно заинтересованных в решении проблемы качества и безопасности продуктов питания, поступающих на отечественный рынок.